DESPESA PÚBLICA E COMPETITIVIDADE

 João Camilo Penna
Ex-Ministro da Indústria e do Comércio 

O mundo é cada vez mais competitivo. A globalização e a tecnologia avançam. O nosso futuro depende da cooperação de cada um formando uma capacidade coletiva de competição externa, com países de renda média maior do que a nossa e, como na Ásia e no Leste Europeu, de renda menor do que a nossa. Vejamos a China. Lá vivem 1,3 bilhão de pessoas. Seus trabalhadores têm escolaridade maior do que a nossa; relação salário/produtividade, menor; relação capital/trabalhador, maior; juros, menores; inflação, menor; carga tributária, menor; poupança, maior; entrada de capitais, maior. O custo dos produtos finais, inclusive os de alta tecnologia, são, pois, menores. O governo é pró-ativo em políticas de crescimento, preocupa-se pouco com o meio ambiente, exige muito do povo, mantém o Yuan desvalorizado, exporta uma imensidade de produtos e importa grandes quantidades de matérias-primas e produtos intermediários. Produz tantas divisas que financia pesadamente o déficit dos Estados Unidos. Cresce e avança.  

             Gastos públicos e carga tributária: foco em competitividade

           O Brasil tem bases sólidas para ajustar-se neste novo contexto, capacidade de crescer com democracia e estabilidade, vetores do desenvolvimento sustentável com eqüidade. E não há outra opção.

Para competir, estudos, decisões e ações – no Governo e na iniciativa privada – deverão passar pelos crivos da eficácia, eficiência, custo/benefício, qualidade, produtividade, marketing e competitividade. Os fatores envolvidos no processo são múltiplos e entrelaçados. Examinaremos aqui o gasto público e a carga tributária, formadores do orçamento fiscal.

Em 1988, da carga tributária de 23,4% do PIB, a União ficou com 60%, estados, 26,6% e municípios, 13,4%. A União, que pela Constituição deveria transferir parte do que arrecada para estados e municípios, ao decidir refinanciar dívidas dos estados julgou não poder perder receitas. Criou contribuições cumulativas não repartidas, e elas  cresceram tanto que chegaram a 2004 representando 114% do total de impostos repartidos - IR e IPI. Estados e municípios, na mesma linha, vieram aumentando alíquotas de seus principais tributos.

Em 2004, a carga tributária, atendendo à escalada de gastos públicos, atingiu a mais de 36% do PIB: a União com 61%, estados com 24,5%, e municípios com 4,5%. Os estados foram perdedores no rateio, 8% menos sobre os 26,6% de 1988. A carga brasileira – 36% do PIB – é 40% maior que a média da carga dos emergentes-concorrentes  (25%), cujo pico é 30%.

Via gasto público, a carga volta ao circuito de produção e consumo, redistribuída social, setorial e regionalmente, mas corroída após longa viagem pelas estradas da burocracia,  normalmente operada por bons servidores, mas onerada por privilégios, clientelismos, interesses políticos e desvios. É  alto o custo/benefício. Veja-se a conseqüência da escalada de aumento: deduzidas as cargas médias impostas sobre a receita per-capita, todo o aumento estatístico da receita foi absorvido pelo aumento de impostos.

O alto gasto público, via tributação e empréstimos, reduz os recursos para a área privada. O déficit público, financiado, pressiona os juros, já elevados para o combate à inflação e para atrair divisas. Os juros sobem, aumentam a dívida e atraem capitais voláteis. O real é valorizado, a competitividade cai.

            Por sua vez, o sistema tributário é de baixa qualidade – inclusive com as contribuições cumulativas – distorce preços, reduz eficiência alocativa e cria incertezas jurídicas e  um mundo de causas judiciais. Assim, a carga tributária elevada aliada à complexidade do sistema tributário gera alta informalidade, fuga de investidores e criação de emprego e renda insuficientes. E ainda há custos na empresa, elevados, para processar o sem número de tributos e regulamentos, estimados em até 10% sobre a carga. A competitividade cai.

             Avanços recentes e problemas recorrentes

             Há avanços na história recente: abertura econômica, estabilidade da moeda, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Recuperação de Empresas (Falências), Lei de Inovação Tecnológica, Reforma do Judiciário já avançada, melhoria nas contas externas e bom crescimento em 2004. Cabe otimismo, sem euforia. Outras economias emergentes conseguiram indicadores melhores que os nossos. 

Temos problemas sérios, causados pela poupança pública negativa e causadores do alto gasto público. Alguns: péssima infra-estrutura rodoviária, já ceifando vidas; portos onerosos, já pagando altas multas por atrasos; baixos investimentos em saneamento, degradando a vida; baixo investimento físico da União, estagnado em termos reais há longos anos; baixo investimento total no país; baixo capital instalado por trabalhador; baixa escolaridade; enfraquecimento e risco de politização das Agências Reguladoras; demora no andamento dos processos; altíssimo número de leis, normas e regulamentos não consolidados e continuando a crescer; crescimento continuado do gasto público (o da União cresceu 19% nominais em 2004 sobre 2003); aumento incessante do número de servidores com altos salários sem transparência quanto ao cumprimento dos ditames dos incisos XI e XII do art. 37 da C.F. e do art. 39 da Constituição; corrida salarial para perto dos tetos sem atenção aos salários médios; falta de sistema organizacional adequado e atualizado às novas técnicas de cadeias e redes informatizadas; insuficiente formação de servidores e de avaliação de desempenho. É alto o custo/benefício da gestão pública, a dívida pública crescente em valor absoluto, mascarada pela sua relação com o PIB que cresce; a dívida externa não é confortável e as reservas líquidas são baixas. Governo é imprescindível, mas por que tão caro aqui?

Há vulnerabilidades e riscos a reduzir. Há tempo, mas ele é agora. O Governo vem agindo no rumo certo, mas cabe apoio e pressão para ajustes mais fortes e mais rápidos, sem recorrer-se a mais tributos. Como?

 A Lei de Responsabilidade Fiscal: por que não um limite à carga tributária?

 É de maio de 2000 o mais importante ato de disciplinamento de gastos públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que define condições para equilíbrio entre receita e despesa, limita gastos com pessoal, regula endividamentos, define sanções. Há nela porém um grave problema conceitual, ao usar valores derivados e valores relativos, sem falar em valores diretos e absolutos. O equilíbrio buscado é derivado de gastos versus receita, os gastos com pessoal são limitados a percentuais da receita. Assim, o equilíbrio poderá vir de mais receita ou de menos despesas, não enfatizada a eficiência ordenada no art. 37 da Constituição. O teto absoluto para gastos com pessoal crescerá com a receita. E vê-se que a receita, depois da LRF até 2004, inclusive, cresceu de 31,6% do PIB para mais de 36%, em 2004. Como o PIB cresceu 12%, o crescimento real da carga foi de 27,5%!

A LRF protege contra empreguismo e endividamento excessivo, mas não protege o cidadão contra a carga total que pode lhe ser imposta. É hora de se reduzir racionalmente o gasto público para poder reduzir a carga tributária, o que é necessidade vital para a redução da vulnerabilidade e maior competitividade.

Por que, a exemplo das metas de inflação, não criar, em adendo a LRF, um sistema de metas de redução da carga total sobre o PIB?

Sem ter como reduzir a despesa total, será necessário estabilizá-la ao seu nível atual real; enquanto o PIB cresce, a cumulatividade tributária da União iria sendo gradualmente eliminada, e as alíquotas dos impostos normais, dos entes federados, cairiam progressivamente, ajustando a carga à despesa estabilizada. Com o PIB crescendo 20% nos próximos 4 ou 5 anos, ao final, a carga tributária/PIB teria caído para 30%, nível máximo em emergentes relevantes. Nestes mesmos anos seria conduzido – ver art. 39 § 7º da Constituição – um programa de modernização, reaparelhamento e racionalização do Serviço Público, com ênfase em mais qualidade e produtividade, vindas da nova Gestão. Ricas economias de gastos surgirão e, sem elevar a carga, haverá mais recursos para superávits primários e para o social. Estaremos preparados para o orçamento mandatório. Proponho um choque de gestão na administração pública em todos os níveis.

Nada será simples, pois não é fácil. Mas sem redução do gasto público, estagnaremos. O Governo tem mostrado, quando o quer, vontade e capacidade de ação. Poderá se o quiser. Há sinais de que a Casa Civil, os Ministérios da Fazenda, Planejamento e Previdência estão estudando soluções para ações nesses rumos. Se assim for, só anúncio desta decidida intenção já antecipará nova confiança, juros cairão, informalidade diminuirá, investidores construirão, crescimento crescerá, a competitividade aumentará. Medidas had-hoc não darão ao Governo os créditos justos e nem terão o impacto necessário. Melhor será o programa inteiro, amplo, decidido. O Governo Lula comemorou com justa razão o sucesso econômico. Tem agora o desafio do sucesso na competitividade e na gestão.