REFORMA TRIBUTÁRIA
OS RISCOS DA RETÓRICA DO DESCONHECIDO 

 Roberto Nogueira Ferreira
roberto@rnconsultores.com.br

Políticos, empresários, jornalistas têm dado relativa ênfase à Reforma Tributária, focando apenas o fato da “simplificação” que seria obtida com a determinação constitucional de um Regulamento único para o ICMS. Ao primeiro julgamento, qualquer regulamento que seja único e aplicável a todos os Estados e ao Distrito Federal pode parecer um ato de simplificação, mas também pode vir a ser a compilação da complexidade. Por que não? Interessa saber, além do Regulamento, se  o projeto como um todo, com base no conteúdo que vem sendo debatido na Câmara dos Deputados, a partir da versão aprovada no Senado Federal, atenderia a requisitos primários do princípio da simplificação? E se no mérito seria bom ou ruim para o setor empresarial? 

 A primeira conclusão é que o remendo que se apresenta é focado no interesse do Estado e não da sociedade, sem compromisso algum com a melhoria da qualidade sistêmica e com a economia globalizada do século 21. É, na linha do que vem ocorrendo nos anos recentes em matéria tributária, mais um exercício de superficialidade técnica e política, sem nexo com a realidade empresarial brasileira e mundial.

 Parcela significativa do setor empresarial defende a reforma sem saber o que está falando. A mídia, por sua vez, apenas reproduz posições públicas e privadas, como um espelho que não se preocupa com a imagem, apenas a reflete. Encantam-se – políticos, empresários e mídia - com o tal “regulamento único do ICMS”, como se ele fosse a panacéia dos males sem fim do esclerosado imposto. Sem se aprofundar no exame das modificações substantivas, o setor empresarial contenta-se com promessas de melhorias acessórias, discurso político vazio que já não engana.

 Vejamos, então, algumas propostas inseridas no texto em discussão:

             1. Haverá um único “Regulamento para o ICMS”, em substituição aos regulamentos de cada Estado. O que isso representa de garantia na melhoria da tributação efetiva? Em termos reais, concretos, nada. E nem se pode garantir que o Regulamento Único existirá, pois ele terá de ser aprovado por um “órgão colegiado” formado pelos Secretários Estaduais de Fazenda, que nada mais é que o atual CONFAZ - uma excrescência legal - revigorado. Segundo o texto, a aprovação dependerá do voto de no mínimo ¾ de seus membros, mas nada impede que o novo CONFAZ mantenha a regra de unanimidade exigida pelo atual. Pelo que se lê e ouve, o consenso em relação à tese do Regulamento Único, no meio dos Estados, ainda estaria distante.   

             2. Haverá 5 (cinco) faixas de alíquotas e a máxima será 25%. Será? Hoje a alíquota interna modal, a mais presente, é 17/18%. Abre-se, de pronto, uma expectativa de aumento de carga. Com um agravante: insere-se no texto constitucional a norma que garante o “ICMS por dentro”. Na prática isso significa que 25% são, na realidade, 33% sobre a base de cálculo.

             3. As alíquotas do ICMS serão uniformes em todo o País, em número máximo de cinco. Serão? O texto prevê que Lei Estadual poderá estabelecer adicional de até 5 (cinco) pontos percentuais, incidentes sobre no máximo quatro produtos e serviços, pelo prazo de 3 (três) anos. O adicional, após os 3 (três ) anos, se reduzirá à razão de 1 (um) ponto percentual/ano. Mas o mesmo texto abre exceção: se houver perda de receita não compensada haverá um sistema de “ressarcimento” aos perdedores e lei estadual poderá estabelecer o adicional de 5% sem as restrições estabelecidas pela emenda. Vá entender isso!. Ou seja, durante 8 (oito) anos (ou mais) as alíquotas de quatro produtos, em todos os Estados, serão 5 (cinco) pontos percentuais acima da alíquota base, criando uma espécie de sexta faixa. A uniformidade das alíquotas foi pedida para acabar com as dezenas de alíquotas (estima-se 44) hoje existentes, mas a Emenda poderá criar algo pior. Supondo que um determinado Estado acrescente 5 (cinco) pontos percentuais às alíquotas de 25% - e é de se imaginar que todos farão isso - a alíquota nominal do ICMS será 30%. Calculado o ICMS por dentro, a alíquota real será 42,8%!

             4. Haverá uma alíquota mínima, especula-se 7%, que incidirá sobre “gêneros alimentícios de primeira necessidade, à energia elétrica de baixo consumo, às máquinas e implementos agrícolas, aos insumos agropecuários, inclusive material reprodutivo destinado ao melhoramento animal e vegetal, e aos medicamentos de uso humano”. Entre 7% (mínima) e 25% (máxima) especula-se três alíquotas de 12%, 15% e 18%. É de se esperar que os Estados se nivelem por cima, aumentando a carga tributária de vários produtos.

             5. Que produtos serão enquadrados nas cinco faixas de alíquotas e quem fará o enquadramento? O texto assegura a competência para o “SUPER CONFAZ”, a quem caberá fazer o enquadramento e o submeter ao Senado Federal. Este, não poderá alterar o enquadramento, cabendo-lhe apenas referendar ou não a proposta. Ou seja, um órgão composto por técnicos, pessoas que não foram eleitas para cargo algum, executará tarefa própria de legisladores. Aqui, mais precisamente, se localiza o risco do nivelamento pelo teto.

             6.  O pior do texto está na definição do pagamento e do uso do crédito. Nesse quesito a simplicidade dá lugar à complexidade. O texto estabelece que as alíquotas interestaduais passarão a se chamar “alíquotas de referência”, que não poderão ser superiores às alíquotas internas. Ao Estado de DESTINO se garante o recebimento de parte do ICMS de cada operação entre Estados, que seria a diferença entre a alíquota interna e a de “referência” (base com IPI), inclusive nas operações feitas por consumidor final.

             7. A novidade maior é que nas operações entre Estados o ICMS será cobrado no Estado de ORIGEM, cabendo a este remeter ao Estado de DESTINO a parte que lhe couber (se não remeter, corre risco de “intervenção federal”).  

             8. A parte que cabe ao Estado de ORIGEM é decorrente da incidência da alíquota de referência sobre a base de cálculo (sem o IPI). Quando a alíquota do produto for igual ou menor que a alíquota de referência aplicável (isso pode ocorrer nas operações com produtos enquadrados na menor alíquota) o imposto caberá integralmente ao Estado de origem.

             9. A parte do ICMS cobrado na origem e repassado ao Estado destinatário não gera crédito para o remetente em relação ao ICMS cobrado em operações anteriores. A regra viola o princípio da não-cumulatividade do ICMS previsto no texto constitucional e irá gerar sérios problemas para as empresas que se situam em Estado diferente daquele onde estão localizados seus consumidores.  

             10. O texto estabelece que lei complementar defina a forma de como o ICMS será atribuído ao Estado destinatário, podendo CONDICIONAR o aproveitamento do crédito fiscal ao efetivo pagamento do ICMS no Estado de origem. Isso é grave, pois coloca o agente econômico privado como fiscal de outro agente econômico. Cabe ao Estado, e não ao contribuinte, comprovar pagamento, verificar a correção do crédito fiscal utilizado. São operações próprias do Estado que a “reforma” busca transferir para o contribuinte. A solução seria a criação de uma “câmara de compensação” entre Estados, melhor forma de administrar a questão dos créditos fiscais na sistemática proposta.

             11. O texto como está, ainda no que se refere ao crédito do ICMS, gera total insegurança para o contribuinte, o qual ficará, pelo período de 5 (cinco) anos, com uma espada sobre sua cabeça, pois a qualquer momento poderá ver seu crédito fiscal glosado caso não comprove que seu fornecedor pagou o ICMS relativo a um determinado crédito. Para empresas sediadas em um Estado, operando com todos os demais, pode ser o caos logístico. 

            12. A lógica que permeia o novo sistema de débito e crédito desconsidera a federação e sugere que produção e consumo se dêem dentro dos limites geográficos de cada Estado, como se fossem, cada um deles, um estado unitário independente.             

            13. O ICMS também incidirá sobre as transferências interestaduais de mercadorias e bens entre estabelecimentos do mesmo titular, como se venda fosse, e sobre a importação feita por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, e também sobre o serviço prestado no exterior.

             14. Há algumas dúvidas e especulações importantes. O texto procura pôr fim aos incentivos fiscais (isenções, crédito presumido, redução de base de cálculo, ou quaisquer outros incentivos, com poucas exceções), mas permanecem dúvidas em relação a prazos e condições das concessões  em curso. Fala-se em 11(onze) anos como prazo final. Especula-se também a glosa de crédito de ICMS de produtos incentivados nas vendas interestaduais, prática que já vem sendo adotada por alguns Estados por meio de regulamentações próprias. Uma determinada entidade regional representativa do setor industrial está defendendo que o fim dos incentivos em curso se dê no prazo de 11 anos (como no texto)  por meio do acréscimo da alíquota dos produtos incentivados até o limite máximo previsto para o respectivo produto. Na prática isso significa que o produto incentivado por um determinado Estado, hoje, será objeto do mesmo incentivo em todos os demais Estados, amanhã. Ou seja, em vez de se acabar com o incentivo de um, estende-se o incentivo a todos pelo período de tempo proposto. O texto veda novas concessões a partir da promulgação da emenda.

            15. Em relação ao ICMS há, também, uma preocupante novidade em curso fora do debate da PEC da Reforma Tributária. Hoje, as exportações estão livres da incidência do ICMS. Para compensar os Estados ditos “perdedores” há um sistemática de compensação orçamentária, por meio de fundo específico. Para 2005, há acordo de transferências totais, nessa conta, em torno de R$ 5 bilhões. Alguns Estados estão propondo que o ICMS incida sobre as exportações e gere crédito a ser compensado em tributos federais, pondo fim ao atual sistema de transferência da União para os Estados para compensar perdas de arrecadação decorrentes da exportação. A proposta vai na contramão de tudo o que foi feito e se propõe fazer para estimular investimentos voltados para a exportação. Muitas plantas, predominantemente exportadoras, não teriam o quê compensar com o ICMS pago na venda externa, e a solução que não soluciona seria (uma vez mais) o ressarcimento federal. O grave é que ninguém do governo central até hoje se manifestou incisivamente contra. Os tributos têm natureza e competências diferentes, mas a idéia segue em debate. Para os empresários exportadores, a adoção de medida desta natureza seria um perigoso retrocesso, pois as experiências anteriores de compensação e ressarcimento federal – vide crédito presumido do IPI para compensar PIS e COFINS exportados – não são animadoras.

 O exame do texto em debate revela que é sempre possível fazer algo pior que o ruim. Parece-me um exagero semântico chamar de reforma tributária o que não passa de um singelo remendo (sob a ótica do interesse do Estado e não da sociedade) do ICMS, um imposto que de tão envelhecido e desfigurado por tantas plásticas, já deveria ter sido substituído por algo mais moderno e consentâneo com as práticas empresariais globalizadas do séc. 21.

Desaconselho ao meio empresarial emprestar apoio à PEC 285 enquanto há tempo. À ilusão de um “regulamento único”, desconhecido, sobrepõe-se a realidade de uma elevação substancial da complexidade. É certo o aumento do custo de conformidade do “novo” ICMS contido na PEC em referência. E quase certo o aumento da carga implícita nas alterações propostas.